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探索多方共贏的新型政銀擔(dān)合作機(jī)制
探索多方共贏的新型政銀擔(dān)合作機(jī)制
來源: 中國(guó)金融雜志 時(shí)間:2021-12-02 11:58:22
由于考核目標(biāo)多、擔(dān)保代償難、客戶風(fēng)險(xiǎn)高等原因,眾多政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨放大倍數(shù)低和代償率持續(xù)走高的困境,其增信分險(xiǎn)功能難以充分發(fā)揮。對(duì)比全國(guó)情況來看,部分地區(qū)的融資擔(dān)保有限公司通過優(yōu)化政銀擔(dān)合作機(jī)制,降低因信息不對(duì)稱造成的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本,年化擔(dān)保費(fèi)率和客戶融資費(fèi)率得到有效控制,放大倍數(shù)持續(xù)擴(kuò)大,實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)可持續(xù)和政策性普惠的“兼得”。本文在分析政府性擔(dān)保業(yè)發(fā)展困境的基礎(chǔ)上,結(jié)合在四川的調(diào)研情況,探討提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)支農(nóng)支小質(zhì)效的對(duì)策。
融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展面臨的困境
2015年以來,我國(guó)鼓勵(lì)各地大力發(fā)展普惠型融資擔(dān)保機(jī)構(gòu),以切實(shí)緩解小微企業(yè)融資難融資貴問題。從現(xiàn)實(shí)情況看,盡管普惠性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要的支農(nóng)支小作用,但始終難以擺脫放大倍數(shù)低和代償率持續(xù)走高的困境,其增信分險(xiǎn)功能難以充分發(fā)揮。2013年以來,全國(guó)融資擔(dān)保業(yè)的放大倍數(shù)一直徘徊在2和3之間,部分年份甚至低于2,相較10~15倍的規(guī)定上限明顯偏低。同時(shí),融資擔(dān)保業(yè)代償率持續(xù)走高,2015~2019年代償率持續(xù)保持在3%以上,2020年有所回落。
擔(dān)保公司放大倍數(shù)低的原因主要包括:一是政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在接受金融監(jiān)管的同時(shí),還受國(guó)有資產(chǎn)管理部門關(guān)于資產(chǎn)保值增值的考核,導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)展業(yè)較為謹(jǐn)慎;二是部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)不愿意與合作銀行按協(xié)議代償,而是希望通過討價(jià)還價(jià)減少分擔(dān)比例、延后支付甚至避免代償,導(dǎo)致合作銀行積極性不足;三是擔(dān)保業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻高,如擔(dān)保條件苛刻、要求反擔(dān)保、收費(fèi)高等,增大企業(yè)接受擔(dān)保服務(wù)難度。
代償率持續(xù)偏高的原因包括:一是三農(nóng)、小微企業(yè)等服務(wù)對(duì)象具有風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn),特別是2018年以來我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)不斷面臨下行壓力,小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加劇,違約風(fēng)險(xiǎn)上升,導(dǎo)致?lián)P袠I(yè)代償率呈上升趨勢(shì);二是銀擔(dān)合作機(jī)制中,擔(dān)保機(jī)構(gòu)處于弱勢(shì)地位,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例高,商業(yè)銀行進(jìn)行客戶篩選時(shí)通常將風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目納入擔(dān)保貸款項(xiàng)目且放松擔(dān)保貸款項(xiàng)目的貸前審查、貸后管理等要求。
“深度互信、錯(cuò)位協(xié)作”合作模式
針對(duì)傳統(tǒng)補(bǔ)貼效力減弱、農(nóng)村金融供需失衡、金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)問題,近年來我國(guó)改革財(cái)政支農(nóng)方式,由財(cái)政出資建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu),并持續(xù)對(duì)其提供擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。在此政策背景下,四川融資擔(dān)保有限公司(下稱“四川農(nóng)擔(dān)”)由省財(cái)政于2016年全額出資設(shè)立,實(shí)收資本25.66億元。調(diào)研發(fā)現(xiàn),四川農(nóng)擔(dān)在不斷擴(kuò)大支農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)的過程中,并未陷入行業(yè)困境,反而成功實(shí)現(xiàn)“降門檻、降成本、提效率、延期限、廣覆蓋”:90%以上客戶不需要傳統(tǒng)抵質(zhì)押物;年化擔(dān)保費(fèi)率不超過0.8%,客戶年化綜合融資成本基本控制在5%~6%;業(yè)務(wù)辦理時(shí)間從30天縮短到2天以內(nèi);擔(dān)保期限匹配產(chǎn)業(yè)周期,部分項(xiàng)目擔(dān)保期限最長(zhǎng)可達(dá)9年;年均業(yè)務(wù)增幅達(dá)98%,實(shí)現(xiàn)全省181個(gè)縣(市、區(qū))全覆蓋。截至2021年5月末,在保余額152億元,累計(jì)為6.3萬戶新型經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保貸款超273億元,在保余額對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)為6.8倍(其中對(duì)國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司股權(quán)投資3.56億元),累計(jì)代償率僅為1.01%,而2020年全行業(yè)放大倍數(shù)和代償率分別為2.58倍和2.76%。
四川農(nóng)擔(dān)之所以能成功實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)和政策性普惠的雙重目標(biāo),原因在于其找準(zhǔn)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的著力方向,在四個(gè)方面改革創(chuàng)新,形成“深度互信、錯(cuò)位協(xié)作”新型政銀擔(dān)合作模式,降低因信息不對(duì)稱難題造成的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。
一是發(fā)揮部門協(xié)作優(yōu)勢(shì)高效精準(zhǔn)獲客。
四川農(nóng)擔(dān)改變傳統(tǒng)擔(dān)保公司通過直接“掃街掃村”找項(xiàng)目或坐等銀行、企業(yè)找上門的獲客模式,與縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、銀行聯(lián)合搭建業(yè)務(wù)批量推薦機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和合作銀行根據(jù)事前約定的范圍和條件,組織符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展項(xiàng)目申報(bào),集中篩選后向四川農(nóng)擔(dān)批量推送“長(zhǎng)尾型”融資擔(dān)??蛻?。高效精準(zhǔn)的獲客方式破解了擔(dān)保公司因客戶群體少、獲客成本高而上量難的困境,使得省農(nóng)擔(dān)得以低成本延伸分支機(jī)構(gòu)、縮短擔(dān)保服務(wù)半徑,實(shí)現(xiàn)對(duì)四川全省21個(gè)市(州)和農(nóng)業(yè)縣(市、區(qū))的全覆蓋。
二是盡職調(diào)查實(shí)行“形式審查”。
四川農(nóng)擔(dān)不再采用傳統(tǒng)模式下合作銀行與擔(dān)保公司分別開展盡職調(diào)查的“雙線”審查方式,而是與合作政府及銀行建立深度互信的錯(cuò)位審查機(jī)制,不重復(fù)收取客戶資料、不重復(fù)開展盡職調(diào)查。在新的審查機(jī)制下,明確由市縣政府審查項(xiàng)目是否屬于政策支持范圍,合作銀行審核項(xiàng)目信貸風(fēng)險(xiǎn)。四川農(nóng)擔(dān)在獲客階段僅針對(duì)擔(dān)保要件開展形式審查,貸后出現(xiàn)不良再開展反向追查,若屬地方政府或合作銀行審查失誤則可拒絕代償。通過建立政銀擔(dān)錯(cuò)位協(xié)作機(jī)制,擔(dān)保項(xiàng)目審批效率得以進(jìn)一步提升,客戶擔(dān)保貸款的平均時(shí)間縮短一半以上。
三是實(shí)現(xiàn)審批流程標(biāo)準(zhǔn)化。
四川農(nóng)擔(dān)根據(jù)合作銀行提供的基礎(chǔ)信息資料以及審批書和盡職調(diào)查報(bào)告等資料,按照“5+3+2”的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初審。首先,審查“五項(xiàng)政策標(biāo)準(zhǔn)”:擔(dān)保對(duì)象、擔(dān)保范圍、擔(dān)保額度、貸款用途是否符合“雙控”政策規(guī)定和年化綜合融資成本是否低于8%。其次,審查“三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)”:合作銀行與市縣政府、龍頭企業(yè)等合作方是否按各自內(nèi)部程序完成擔(dān)保項(xiàng)目審查,自身承擔(dān)的項(xiàng)目實(shí)際代償責(zé)任是否不高于40%。最后,審查“兩項(xiàng)附加標(biāo)準(zhǔn)”:項(xiàng)目是否滿足合法經(jīng)營(yíng)及其他合規(guī)要求。
四是擔(dān)保放貸流程極簡(jiǎn)化和數(shù)字化。
四川農(nóng)擔(dān)發(fā)揮自身信用等級(jí)高、擔(dān)保客戶多等優(yōu)勢(shì),與合作銀行協(xié)商取消簽署擔(dān)保意向函和保證合同等環(huán)節(jié),簡(jiǎn)化傳統(tǒng)擔(dān)保模式下繁瑣的審批環(huán)節(jié)和資料提供方式,實(shí)現(xiàn)擔(dān)保放貸流程極簡(jiǎn)化、數(shù)字化。受益于此,信用擔(dān)保無需資產(chǎn)評(píng)估、反擔(dān)保,擔(dān)保放貸流程僅有辦理保證合同、委托擔(dān)保合同、放款通知、銀行放款四個(gè)環(huán)節(jié),不再收取客戶保證金,免除了評(píng)估、登記、過戶等費(fèi)用。四川農(nóng)擔(dān)還通過開發(fā)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)和政府部門的大數(shù)據(jù)系統(tǒng),提供保前、保中、保后的線上管理工具,進(jìn)一步提升了擔(dān)保放貸流程效率。
五是通過合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最大限度控制道德風(fēng)險(xiǎn)。
此前不少擔(dān)保機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)取業(yè)務(wù)被迫全額承擔(dān)客戶信貸風(fēng)險(xiǎn),反而形成逆向激勵(lì):銀行不僅輸送最低等級(jí)客戶,也不愿投入精力開展貸后管理。在四川農(nóng)擔(dān)推動(dòng)下,銀行、合作第三方(市縣政府或龍頭企業(yè))、擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本確立了3∶3∶4風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)處置上,對(duì)因自然災(zāi)害、意外事故等多種因素影響造成的項(xiàng)目代償,四川農(nóng)擔(dān)通過協(xié)調(diào)銀行展期、續(xù)貸或協(xié)調(diào)政府通過政策扶持等多種方式組合救助,抱團(tuán)幫助貸款主體化解風(fēng)險(xiǎn),盡可能減少代償損失。改進(jìn)后的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制確保四川農(nóng)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更公平合理,也激勵(lì)其他參與方積極管理風(fēng)險(xiǎn)。
相關(guān)問題及政策思考
不以盈利為目的、準(zhǔn)公共屬性的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)具有政策性主業(yè)突出和擔(dān)保費(fèi)率低等天然優(yōu)勢(shì),正在成為支農(nóng)支小融資擔(dān)保的主體。不過,面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行、疫情沖擊以及金融科技等帶來的內(nèi)外部挑戰(zhàn),如何將財(cái)政支持政策與政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)情況掛鉤,及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整資本補(bǔ)充、完善相關(guān)稅收減免政策等,有效激勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)下行期穩(wěn)定放大倍數(shù)、降費(fèi)讓利,進(jìn)一步提升支農(nóng)支小質(zhì)效,仍需要深入研究。為此,筆者針對(duì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的現(xiàn)實(shí)問題提出以下建議。
一是建立政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本補(bǔ)充的常態(tài)機(jī)制。
2018年發(fā)布的《融資擔(dān)保責(zé)任余額計(jì)量辦法》規(guī)定,融資擔(dān)保公司的融資擔(dān)保責(zé)任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍,對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)戶融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保余額占比50%以上且戶數(shù)占比80%以上的融資擔(dān)保公司可提高至15倍。但合作銀行因難以鑒別擔(dān)保公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),目前普遍將放大倍數(shù)上限控制在10倍。在四川農(nóng)擔(dān)的案例中,多家合作銀行表示一旦放大倍數(shù)超過8倍即采取暫停機(jī)制或放緩業(yè)務(wù)進(jìn)度,少數(shù)銀行在合作協(xié)議中明確提出達(dá)到8倍時(shí)暫停業(yè)務(wù)。鑒于市場(chǎng)對(duì)放大倍數(shù)上限控制在8倍左右的認(rèn)可度較高,可考慮建立擔(dān)保規(guī)模與擔(dān)保質(zhì)量掛鉤的考核機(jī)制,每三年對(duì)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司進(jìn)行考核測(cè)評(píng),對(duì)代償率維持在合理區(qū)間且對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)超過8倍的省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司,由中央統(tǒng)籌,中央、省兩級(jí)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行增資。增資額度按參照當(dāng)年業(yè)務(wù)增長(zhǎng)率,推算至下一輪考核時(shí)點(diǎn)的在保業(yè)務(wù)規(guī)模,確保下一輪考核時(shí)點(diǎn)的擔(dān)保責(zé)任余額對(duì)凈資產(chǎn)的放大倍數(shù)保持在6~8倍。
二是落實(shí)現(xiàn)行稅收減免政策。
財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的擔(dān)保公司相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,主要涉及增值稅和企業(yè)所得稅。但實(shí)際工作中,政府性擔(dān)保公司卻很難滿足稅收優(yōu)惠政策的條件。例如,執(zhí)行低擔(dān)保費(fèi)政策的政策性農(nóng)擔(dān)公司,主要依靠財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)保持公司可持續(xù)發(fā)展,擔(dān)保費(fèi)收入占比一般要低于享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策規(guī)定的“主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重超過60%”的要求,因而難以享受政策優(yōu)惠。在這樣的政策安排下,那些風(fēng)險(xiǎn)控制和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的擔(dān)保公司不僅得不到財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金,反而還要向?qū)俚乩U納25%的企業(yè)所得稅。為此,財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局可考慮完善或修訂相關(guān)稅收減免政策,為政府性擔(dān)保公司出臺(tái)專門的稅收政策,以避免出現(xiàn)“暫時(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)”“稅款空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。
三是適當(dāng)提高代償率的容忍率。
政策性農(nóng)擔(dān)公司的客戶對(duì)象絕大部分為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,自身抵御各類風(fēng)險(xiǎn)能力較弱,但同時(shí)又有較高的融資需求。目前,各商業(yè)銀行的支農(nóng)貸款已享受可高于平均不良率水平3個(gè)百分點(diǎn)的考核政策,而農(nóng)擔(dān)公司目前的代償考核水平最高僅3%。作為三農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu),政府性擔(dān)保公司致力于擴(kuò)大政策性擔(dān)保覆蓋面和普惠性,應(yīng)擔(dān)盡擔(dān),不以營(yíng)利為目的。因此,可借鑒金融機(jī)構(gòu)的考核辦法,適當(dāng)提高政府性擔(dān)保公司經(jīng)營(yíng)代償率的容忍率,允許農(nóng)業(yè)政府性擔(dān)保公司的代償率高于或等于金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)貸款不良率,助力農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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